No cenário político brasileiro, é comum observar uma
narrativa consolidada de que o Poder Legislativo possui mãos atadas quando o
assunto envolve gastos ou políticas públicas. Frequentemente, prefeitos,
governadores e o próprio Governo Federal utilizam o argumento do vício de
iniciativa para vetar ou questionar a constitucionalidade de projetos de
lei (PLs) de autoria parlamentar. No entanto, a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (STF) e a própria Constituição Federal revelam uma realidade
distinta, muitas vezes ignorada ou omitida pelo Poder Executivo.
Este artigo analisa os mitos e as verdades sobre a
competência legislativa parlamentar, fundamentando-se em decisões cruciais que
garantem a autonomia dos legisladores.
1. O Mito da Proibição de Criar
Despesas
Um dos argumentos mais difundidos pelo Executivo é o de que
parlamentares não podem propor leis que gerem despesas para a administração
pública. Esta afirmação é juridicamente imprecisa.
O Tema nº 917 da Repercussão Geral do STF estabelece
uma distinção fundamental:
"Não usurpa competência
privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos
nem do regime jurídico de servidores públicos." [1]
Em termos práticos, se um vereador propõe a instalação de
câmeras de segurança em escolas municipais, ele está criando uma despesa, ou se
ele, cria benefícios aos munícipes de alguma forma está criando uma despesa.
Contudo, isso não altera a estrutura da Secretaria de
Educação, ou do Transporte por exemplo ao criar benefícios aos seus munícipes e
assim sucessivamente, logo, o projeto é perfeitamente constitucional em
nada altera o regime jurídico dos servidores.
A discussão relativa a vicio de iniciativa no processo legislativo
é de inegável relevância dos pontos de vista jurídico e político, mormente
quando se cogita desrespeito à competência privativa do chefe do Poder
Executivo.
Logo, qualquer violação a esse preceito compete ao SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL
restabelecer a Constituição da República Federativa do Brasil para preservar as
normas que regem o processo legislativo previstas na Constituição Federal,
diversos julgados quanto ao tema.
Uma vez que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou o entendimento
no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão
taxativamente previstas no artigo 61 da Constituição, que trata da
reserva de iniciativa da lei do Chefe do Poder Executivo.
E não se permite interpretação ampliativa do citado
dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daqueles relativas ao
funcionamento e estruturação da Administração Pública, mas especificamente, a
servidores e órgão do Poder Executivo, nesse sentido diversos julgados.
Assim, somente nas hipóteses previstas no art. 61, § 1º,
da Constituição, ou seja, nos projetos de lei cujas matérias sejam de
iniciativa reservada ao Poder Executivo, é que o Poder Legislativo não poderá
criar despesa.
Ressalta-se, ademais, que no tocante à reserva de iniciativa
referente à organização administrativa, que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
já pacificou entendimento jurisprudencial no sentido de que a reserva de lei de
iniciativa do Chefe do Poder Executivo, prevista no artigo 61 § 1º, II,
letra “b” da Constituição somente se aplica aos territórios federais (ADI
2.447 Rel. Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJE 4.12.2009).
Naqueles casos em que lei municipal que prevê por exemplo
pagamento retroativos de proventos a servidores públicos, ou a instalação de
Câmeras na Cidade, ou cercanias não criam despesas ou sequer alteram a
estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública Local nem trata do
regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não se pode impedir o
parlamentar sobre de exercer suas atividades sob pretexto de vício de
inconstitucionalidade formal no projeto de lei apresentado para discussão, votação
e aprovação.
Logo, o Executivo não detém o monopólio da criação de
gastos; ele detém a exclusividade sobre a organização administrativa e o
funcionalismo e regime jurídico dos servidores, nada além disso, independente
de criar-se despesa isso não afasta a constitucionalidade de projeto de lei que
não invada a organização administrativa, o funcionamento e o regime jurídico dos
servidores.
2. Políticas Públicas: Planejamento
vs. Iniciativa
Outra barreira frequentemente levantada é a de que apenas o
Executivo pode instituir políticas públicas por possuir maior capacidade
técnica de planejamento. Embora o planejamento seja, de fato, uma vocação do
Executivo, a iniciativa legislativa para criar políticas não é exclusiva.
A separação de poderes permite que o Legislativo institua
diretrizes e programas. A questão orçamentária, muitas vezes usada como
impeditivo, deve ser tratada em etapas:
- Fase Legislativa: Aprovação da lei que institui
a política.
- Fase Orçamentária: Inclusão dos recursos nas leis
orçamentárias (LOA, LDO, PPA), estas sim de iniciativa exclusiva do
Executivo.
Ainda assim a ausência de previsão orçamentária imediata não
torna o projeto de lei inconstitucional, mas apenas condiciona sua execução
à futura disponibilidade de recursos.
3. Isenções Fiscais e a Autonomia
Parlamentar
Muitos parlamentares acreditam que não podem propor
benefícios tributários ou isenções, sob o pretexto de que isso afetaria a
arrecadação, competência supostamente exclusiva do Executivo. O STF, no Tema
nº 682, desmistificou essa ideia:
"Inexiste, na Constituição
Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária,
inclusive para as que concedem renúncia fiscal."
Isso significa que um deputado ou vereador pode, sim, propor
a redução ou isenção de um tributo (como o IPTU ou ISS, no caso municipal),
desde que respeitados os requisitos de responsabilidade fiscal.
4. O Filtro da Responsabilidade: Artigo
113 do ADCT
Se por um lado o parlamentar tem mais poder do que se
imagina, por outro, ele possui um dever de transparência rigoroso. O Artigo
113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) exige que
qualquer proposição que crie despesa obrigatória ou renúncia de receita seja
acompanhada de uma estimativa de impacto orçamentário e financeiro.
|
Requisito |
Descrição |
|
Abrangência |
Aplica-se a todos os entes federativos (União, Estados e
Municípios). |
|
Exigência |
Estimativa de impacto para o ano de criação e os dois
seguintes. |
|
Consequência |
A ausência desse estudo gera a inconstitucionalidade
formal da lei. |
É importante notar que a lei exige uma "estimativa", e não
um cálculo atuarial complexo e infalível. O objetivo é garantir que o
legislador tenha consciência da ordem de grandeza do impacto financeiro da sua
proposta.
5.
Atribuições de Órgãos: Onde o Parlamentar Deve Parar?
O limite da atuação parlamentar reside na organização
administrativa. Segundo o Art. 61, § 1º, II, 'e' da Constituição
Federal, a criação de ministérios e órgãos da administração pública é
competência privativa do Chefe do Executivo.
Todavia, há uma nuance importante:
●
Redesenho
de Atribuições:
O parlamentar não pode retirar uma função de uma secretaria e passar para
outra, pois isso equivale a reorganizar a administração.
●
Especificação
de Atribuições:
O parlamentar pode criar uma lei que detalhe como uma secretaria deve atuar em
um caso específico (ex: detalhar ações da Secretaria de Saúde para o
atendimento a autistas), desde que essa função já esteja dentro do escopo geral
daquele órgão.
Conclusão
O desconhecimento dessas prerrogativas fortalece o Executivo
em detrimento da representatividade parlamentar. O parlamentar que conhece os Temas
917 e 682 do STF e cumpre o Art. 113 do ADCT possui ferramentas
poderosas para legislar de forma efetiva, transformando demandas sociais em
leis concretas, sem se curvar a vetos baseados em falsas premissas de
inconstitucionalidade.
Referências
e Citações
[1] STF, Tema 917. Repercussão Geral. Disponível em: Portal STF.
[2] STF, Tema 682. Repercussão Geral. Disponível em: Portal STF.
[3] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Artigo 113 do ADCT.
Dr. José
Carlos Cruz
Advogado Pós- Graduado em Direito Público, Direito
e Processo eleitoral pela EJEP – Escola Judicial Eleitoral Paulista do
Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo e Pós-Graduando em Direito
Contratual, membro de comissões temáticas do Conselho Seccional da OAB São
Paulo e membro da Comissão Eleitoral da subseção da OAB em Jundiai.
Comentários
Postar um comentário